Бюджетно право

 

Разглежда се бюджетът от материално правна гледна точка. Бюджетното право е съвкупност от правни норми, с които се регулират определен кръг обществени отношения по повод създаването, изпълнението, отчитането и контрола, свързан с изпълнението  на държавния бюджет.  Бюджетното право е част от финансовото право.

СПЕЦИФИКИ:

1.       Бюджетните отношения са организационни, безобектни,  за разлика от данъците и разходите, които имат паричен характер;

2.       Те са циклични отношения (в рамките на една бюджетна година);

3.       Субектите са само държавни органи.

В субективен смисъл бюджетното право принадлежи на един държавен орган, затова се говори за бюджетна компетентност. Това понятие се свързва със съответния държавен орган, който има собствен бюджет.

НОРМАТИВНА УРЕДБА:

Конституцията, двата основни закона – Закона за устройство на държавния бюджет (източник с най-голямо значение, постоянно действащ акт, нарича се още Органичен бюджетен закон), Закон за общинските бюджети; Източник е и ежегодния  Закон за бюджета.

Разлика между бюджета като финансов план и формата, в която се приема (закон) – в закона се съдържат и правни норми, които имат срочно действие за съответната бюджетна година - (Въпрос №2). Важен източник е постановлението на МС, което се приема ежегодно в изпълнение на закона (МС е органът, който ще изпълни бюджета). В едномесечен срок от приемането на Законът за бюджета, МС  прима постановление (според ЗУДБ). Други източници – Закон за сметната палата, Закон за съдебната власт, ЗМСМА.

Понятието БЮДЖЕТ – 3 гледни точки:

1.       От политически аспект – политически инструмент, които управляващите използват, защото бюджетът е финансова основа на управление. Приемането на бюджета предизвиква дискусии в НС и ако внесения проекто - бюджет  не е одобрен, значи НС не одобрява политиката на МС (приравнява се на вот на недоверие).

2.       От икономически аспект – централен паричен фонд. Означава, че част от националния доход се изземва от материалната сфера и се централизира в бюджета, за да обслужва непроизводствената сфера.

3.       От юридически аспект – правна характеристика:

-       план, прогноза в рамките на една година за средствата, които ще се централизират и разходват;

-       най-характерната юридическа страна е задължителния характер. По този начин се обвързват адресатите – държавните органи, които ще го изпълняват;

-       макар и задължителен, няма нормативен характер (изпълняват се в цифри) – не действа неограничено във времето, а в рамките на една година;

-       при неизпълнение не се предвиждат санкции – затова отнасяме бюджета към общите нормативни актове. Той е основен финансов план на държавата – основа на всички останали финансови планове;

-       годишен финансов план – бюджетната година съвпада с календарната;

-       видът на бюджетната система зависи от вида на държавното устройство;

-       структурата се състои от републиканския бюджет и бюджета на съдебната власт;

В рамките на републиканския бюджет различните учреждения  и органи имат собствени бюджети. ЧЛ. 4 ОТ ЗУДБ На второ ниво са местните бюджети (Закон за общинските бюджети, а ЗУДБ урежда механизмите за взаимодействие между тези бюджети). Друг вид е бюджетът на държавното общинско осигуряване. Затова теоретичната класификация на бюджетите:

1.         държавни и местни;

2.         прости и сложни;

3.         общи и специални (по-важна класификация) –

-            в общите бюджети  постъпват различни видове приходи, които се използват за различни разходи (републикански бюджет, общински бюджет);

-            в специалните бюджети средствата постъпват от едно място, а разходите за съответната област;

За бюджетно регулиране говорим, когато се установява недостиг на приходи в съответните бюджети. Възможно е чрез различните правни способи този недостиг да бъде балансиран. Общините обикновено имат недостиг от собствени приходи, затова при тях се говори за бюджетно регулиране. Средствата се предоставят под формата на общи субсидии въз основа на обективен критерии на всички общини, като в конкретния случаи с оглед мероприятията, които ще се осъществяват на територията на общината, могат да се дадат и целеви субсидии. Затова е дадено понятието бюджетна субсидия и бюджетна субсидия като форма на държавно регулиране (в ЗУДБ).

Друга форма на бюджетно регулиране е преотстъпване на държавни приходи. Така предприятията и търговските дружества с общинско имущество внасят данък печалба в общинския бюджет и всички търговски дружества освен данък печалба за републиканския бюджет дължат и данък печалба на общините.

В ежегодните бюджетни закони се предвижда каква част от ДОД на лицата, работещи на територията на общината, да постъпват в общинския бюджет като регулиран приход.

Друга форма е отпускането на краткосрочни безлихвени заеми от държавния бюджет за общинските бюджети (до края на съответната бюджетна година). Ако те не се установят в срок се налагат лихви (чл. 42-44 ЗУДБ). Възможно е бюджетно регулиране в рамките на републиканския бюджет (чл. 33 и чл. 34  от ЗУДБ урежда правомощията на министъра на финансите да отпуска безлихвени заеми за  сметка на свободния бюджет  или извънбюджетни средства или да прехвърля бюджетни кредити от един бюджет в друг, когато не се нарушава балансът на държавния бюджет по предложение  на първостепенните  разпоредители с бюджетните кредити).  Това правомощие се критикува, защото дава възможност на министъра на финансите да прави промени.

Терминът бюджетен кредит има специфично значение. Това е сумата, гласувана в рамките на бюджета, даваща право за извършване на разход (в допълнителните разпоредби на Закона). Органите, които администрират приходите в държавния бюджет са всички органи, на които закон или акт на МС възлага събирането на бюджетни приходи. Органите, които се разпореждат с бюджетни кредити, се определят от МС и са първостепенни и второстепенни разпоредители с бюджетни кредити.

Освен бюджетното регулиране, бюджетната класификация  е вторият основен институт. Както приходната така и разходната част се гласуват па бюджетната класификация, като пълната бюджетна класификация служи както за изготвяне на проектобюджет , така и за фазите на изпълнение и изготвяне на отчета (чл. 2 от ЗУДБ). Бюджетната класификация представлява нормативно установен ред за  групиране на приходите и  разходите по един бюджет. И приходната, и разходната част се разделят на групи, раздели, мероприятия и параграфи. По тези критерии се определя вида на приходоизточника, а в разходната част  - вида на разхода. Особеното в разходната част от юридическа гледна точка е, че когато се проверява изпълнението на бюджетната класификация, се следи за законосъобразността на разхода, защото те са целево предназначени. Нецелевото разходване се приравнява на незаконосъобразно разходване. Въз основа на бюджетната класификация се получава информация за приходите и разходите по бюджета.


 

 

Бюджетен процес. Обща характеристика. Съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на държавния бюджет. Органи и тяхната компетентност.

 

Фазите, през които преминава бюджетния процес, обхващат повече от една бюджетна година. Изпълнението на бюджета е в рамките на една година, но преди това се изготвя и приема проектобюджет, а след изтичането на бюджетната година се изготвя отчет.

Терминът бюджетен процес няма легално определение, затова съдържанието на понятието се извлича от целия закон, като се анализират процесуалните действия на различни държавни органи.

Широк смисъл – съвкупност от процесуални действия, които се извършват в определена последователност. Бюджетният процес е форма на реализиране на бюджетните правомощия на държавните органи и на осъществяване на материални бюджетни права. Бюджетният процес обхваща съставяне на проектобюджета, приемане, изпълнение на бюджета и приемане на отчета за изпълнение. Тъй като тези етапи са последователни, бюджетният процес се характеризира като динамичен фактически състав и всеки етап е предпоставка за следващия.

Принципи – чл.10 от Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ)      -законосъобразност, целесъобразност, икономичност, публичност, бързина, непосредственост.

Първи етап – изготвяне на проектобюджет. Основната дейност се извършва от Министерство на финансите. Проектът има икономически характер, доколкото става дума за икономически анализ на различни показатели. Доколкото става дума за дейност на държавни органи, основана на правни норми, има и правен характер. Министърът на финансите изготвя бюджетна прогноза за следващите три години въз основа на икономически показатели, която прогноза ежегодно се конкретизира в рамките на бюджета за съответната година. Оттук изготвянето върви по две линии:

 

-                          макрорамката се изпраща като бюджетни насоки до отделните ведомства на бюджетна издръжка, които изготвят собствените си проектобюджети, а от друга страна Министерство на финансите само изготвя проекробюджета.

-                          По линия на общините -  всяко ведомство изготвя бюджетни заявки, които постъпват в общината, а оттам – в Министерство на финансите. Подготвените проекти се обсъждат в Министерството относно законосъобразност на приходи и разходи, а споровете се решават от Министерския съвет.

Сметната палата и Висшия съдебен съвет изготвят своите бюджети , без Министерство на финансите да внася корекции в тях .

Изготвеният проект се внася в МС с мотиви и информация за общинските бюджети. МС може да внесе корекции, без такива за Сметната палата и ВСС. Приетият от МС бюджет се внася в НС до 1 ноември. В противен случай НС трябва да приеме решение за по-късно внасяне.

Втори етап – обсъждане и приемане. Прави се със закон на две четения. Бюджетната инициатива е на МС – на първо четене министърът на финансите прави общ доклад. Водеща е Бюджетната комисия. Председателят й може да внесе становище. Сметната палата няма правомощия за предварителен контрол и само НС може да вземе решение да бъде изслушано мнението й. Всички комисии разглеждат проектобюджета, тъй като се отнася за всички сфери. На второ четене Бюджетната комисия излиза с доклад от името на всички комисии. Тогава и отделните депутати правят предложения. Приетият със закон бюджет има юридическа сила и подлежи на изпълнение. Законът задължава МС в едномесечен срок да приеме постановление по изпълнение на бюджета. След приемането на бюджета отделните министерства на базата на определените им бюджетни кредити трябва да разпределят средствата по тримесечия и по пълна бюджетна класификация. Това разпределение се контролира и одобрява от министъра на финансите и едва тогава бюджетът става годен за изпълнение. Ако бюджетът не бъде приет до 1 януари, приходите се събират съответно действащите закони, а разходите ще се извършват в размери, съответстващи на предходната година, освен ако няма акт на НС или МС, с който да се коригират.

Трети етап - изпълнение на бюджета - правомощие на изпълнителната власт. Компетентен орган е МС, Министърът на финансите и т.нар. разпоредители с бюджетни кредити.

Разпоредители по републиканския бюджет са министри и ръководители на ведомства или учреждения, които са на републиканско подчинение и нямат поделения. Разпоредител по местните бюджети е кметът.

Бюджетът на съдебната власт се изпълнява от председателите на върховните съдилища, главния прокурор ( в юридически смисъл). Фактическото изпълнение се организира от БНБ.

По отношение на изпълнението на бюджета банковата тайна за министъра на финансите не важи. Във връзка с текущия контрол, упражняван от министъра на финансите, чл. 38 от ЗУДБ му дава възможност да налага принудителни административни мерки, да спира финансирането, да блокира банкови сметки на бюджетни учреждения. Текущ контрол осъществяват и органите на Сметната палата, включително и върху министъра на финансите. В случай на недостиг на приходи е възможно БНБ да отпусне кредит за бюджета (не и в условията на валутен борд); възможност за прехвърляне на средства от един бюджет в друг – правомощие на министъра на финансите. Предвидена е забрана някои бюджетни средства да се прехвърлят (чл. 28-38 от ЗУДБ)

Изпълнението на бюджета завършва на 31 декември, като до този момент поетите за изпълнение в рамките на бюджетната година задължения трябва да се изпълнят от съответните разпоредители с бюджетни кредити.

Четвърти етап - изготвяне на отчета – същата процедура , както при проектобюджета. Министрите изготвят отчета по пълна бюджетна класификация – внася се в Министерство на финансите. Обобщеният отчет се внася в МС, а решението на МС се внася в НС. НС се произнася с решение по приемането на отчета. Сметната палата представя доклад по отчета за изпълнението на  бюджета.

 



Правен режим  на бюджетните приходи. Понятие и видове бюджетни приходи . Правна характеристика на данъците. Видове данъци . Данъчна политика.

 

По принцип държавните вземания формират бюджтните приходи, затова имат характера на бюджетни приходи. Всеки бюджет има две части: приходна и разходна. С приходната основно се занимава данъчното право, доколкото данъците са основни бюджетни приходи. Основно значение като бюджетни приходи имат данъците. Всеки данък има икономическа и правна характеристика. Тъй като са в основата на изготвянето на бюджета, са планирани бюджетни приходи.

Юридически белези на данъците:

-                          Субективно публично право на държавата да получи определена сума. В основата му е данъчният суверенитет на държавата. На субективното право съответства субективното задължение на физическите и юридическите лица да плащат данъци (чл. 60 от Конституцията). Носител на субективното право е държавата, но част от приходите могат да постъпват в общините.

-                          Данъците са установени със закон- не само основанието и размера, а и всички елементи на данъчното правоотношение – чл.60 и чл.84, т.3 от Конституцията

-                          Невъзвръщаеми вземания – държавата няма задължение да върне сумата при определени условия. По този белег се отличават от други държавни вземания като вътрешните заеми (по държавни ценни книжа). За разлика от държавните ценни книжа данъкът е задължителен.

-                          Безвъзмездни – липсва насрещна престация – разликата между данък и такса

-                          Данъците се установяват като задължение по общ начин за всички лица. Задължението възниква по силата на закона, а не въз основа на индивидуален данъчен акт – разлика с глобите

-                          Определят се едностранно от държавата в качеството й на власт

-                          Непрехвърлими са ( за разлика от гражданскоправните вземания). Всяко прехвърляне не обвързва държавата, но доколкото са парични задължения, държавата приема всяко плащане. Допуска се да се плати на части при условие на разсрочване.

-                          Изпълнението на данъчни задължения е скрепено с държавна принуда.

 

Видове данъци:

- Преки и косвени (според това дали връзката межд държавата  и платеца е пряка или между тях е включено друго данъчно задължено лице).Преки – ДОД, данък върху наследството, данък върху недвижимите имоти. При косвените юридическият платец е различен от лицето, което фактически поема данъчната тежест – ДДС, акцизи

- с оглед начина за определяне на размера – в абсолютна стойност, пропорционални, прогресивни

- с оглед това, което стои в основата на облагането – лични и подоходни (имуществени). Конституцията не допуска лични данъци

- от кого се събират (от физически и от юридически лица)

- в кой бюджет постъпват – републикански или местни

 

Данъчна политика – от данъчния суверенитет на държавата следва, че тя е самостоятелна при изграждане на данъчната си политика, но в международен план има стремеж към хармонизиране и унифициране. Няколко са основните моменти, свързани с принципите на данъчната политика:

-колко данъци да има и от значение е каква част се отнема от БВП – повечето на брой данъци дават възможност за по-широка диференциация, обхващане на по-широк брой хора, по-малък размер.

-преки или косвени -  залага се на косвените, защото са свързани с потреблението: косвеното облагане е засилено за луксозни и вредни стоки

-кои данъци да преобладават – прогресивните или подоходните: при физическите лица е приложимо прогресивното облагане, при юридическите – пропорционалното. Що се отнася до това дали да има данъчни облекчения, Конституцията допуска това, но господстващото становище е те да се ограничават с цел да се осигури неутралност на данъка.